完善国内企业年金监管
发文日期: 2004-07-27
《企业年金基金管理试行办法》自5月1日起与《企业年金试行办法》同时实施,两个试行办法就我国企业年金今后的管理和运作、当事人的权利和义务都做了框架性的规定。随着国内企业年金发展对社会保障的补充作用的不断加大,监管的重要性也日益突出。国外企业年金发展的历史比较长,其监管也相对比较完善,对其借鉴必须结合国内企业年金发展的现实。
我国企业年金的现状
1、企业年金覆盖范围还较小,发展不平衡
截止到2002年底,全国已有1.7万家企业建立了企业年金,有650多万职工参加,占到参加基本养老保险制度人数的5.3%(到2003年底,全国参加养老保险的有1.5亿人),积累的基金达四五百亿元,企业年金还没有充分发挥其对基本养老保险的应有的补充作用。企业年金不仅规模比较小,发展也很不平衡,主要表现是,行业发展快于地方,东部快于中西部,国有企业快于其它所有制企业。随着人口老龄化趋势日益明显,我国基本社会养老保险比较高的替代率(85%-90%)可能会面临一定的支付风险。当前我国养老金占个人资产总额比例大概在1%左右,而欧美发达国家该比例则为40%左右,即使是亚洲其他国家也比我国比例要高很多。从这个角度说,企业年金的发展前景是非常广阔的,这需要相关的立法以及监管的同步跟进。
2、相关的法律法规还有待进一步完善
我国于1991年首次提出“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险”。2000年企业补充养老保险正式更名“企业年金”,并提出有条件的企业可为职工建立企业年金,并实行市场化运营和管理。已经开始试行的《企业年金基金管理试行办法》与《企业年金试行办法》,使得企业年金的运行和监管有了基本的依据。这两个试行办法还只是框架性的规定,对于有关配套的税收政策、投资管理政策以及监管机构的分工等,散见于不同的法律法规中,有待于细化使之具有操作的意义。这需要立法机构从企业年金的筹资、年金管理机构的资格认定、投资的范围以及年金的保险机制等各个方面进行法律上的规范。
3、对于企业年金的管理和监管还需要明确规定
由于企业年金涉及很多的当事人,成立和运作的形式又非常多样,随着规模的扩大,对整个金融体系和社会的稳定都有越来越大的影响,这对监管提出了很高的要求。对于当前企业年金的监管事实上涉及劳动保障、证券、保险、银行等多个监管部门,涉及政策制定、宏观调控、运营监管等各个方面,但监管者各自的分工并不十分明确,这很难避免政出多门,权利重叠并相互掣肘的低效率。除了他律,发达国家还注重发挥企业年金参与者的自律监管,这也是值得借鉴的地方。
监管改进
从已经开始试行的《企业年金基金管理试行办法》、《企业年金试行办法》以及其它相关的法律法规看,我国企业年金具有以下几个特点:
第一,自愿建立。我国的企业年金只有“依法参加基本养老保险并履行缴费义务,具有相应的经济负担能力,已建立集体协商机制的企业,才可以建立企业年金,从这种规定可以看出,我国的企业年金是自愿设立的,这与拉丁美洲的不少国家以及澳大利亚的准强制建立的制度有所不同。
第二,年金计划基本上是缴费确定计划(DC)。企业年金基金由企业缴费、职工个人缴费、企业年金基金投资运营收益组成。“企业年金基金实行完全积累,采用个人账户方式进行管理。”可见,我国企业年金将主要采用缴费确定模式。
第三,对于企业年金的监管主要是主动监管。《年金办法》和《年金基金办法》通过对企业年金各方当事人职责的规定,明确了企业年金基金投资的运作流程,对于投资的范围以及比例等也有了相对比较明确的规定,从这个角度看,监管主要是主动监管。
我国企业年金所表现出的非强制性、缴费确定模式等特性,决定了对于企业年金的监管主要是主动监管为主,这也使得监管的重点有所变化,并要求相关的法律法规有相应的转变。
1、改进税收政策,扩大企业年金的覆盖面
尽管我国基本养老保险还远没有覆盖到农村等广大地区,但针对城镇居民的覆盖率还是非常高,并有很高的替代率。基本养老保险在整个养老保险体系中的主导地位,客观上影响并制约了企业年金的发展规模。企业年金的发展和基本养老保险之间此消彼长的关系,人口老龄化趋势对于养老金支付的压力,需要企业年金真正起到其补充作用。我国企业年金非强制性、缴费确定模式等特质,决定了企业年金今后的发展很大程度上受到有关政策的影响,尤其是税收政策。大多数国家为了减轻国家基本养老计划的财政压力,都从缴费、投资运营取得的收入以及企业年金的支付等全过程实施税收的优惠政策。我国目前的税收政策,在缴费阶段,只有试点地区的企业可将补充养老保险缴费按照工资总额的4%进行税前扣除;在投资收益环节,由于投资由政府运作,因此基本上是免税的;养老收益领取也是完全免税的。随着企业年金规模的扩大,参与主体的多样化,目前的税收政策显然难以起到应有的激励和约束作用。激励企业举办企业年金,防止造成税收漏洞,把握两者之间的动态平衡是税收政策所要把握的标准。借鉴工业化国家的经验,税收优惠政策今后应着重于缴费和支付两个环节来把握。当前举办企业年金主要集中在发达地区以及效益比较好的行业和企业中,因此可以考虑对于地区和行业之间实行差别税率,以扩大企业年金的覆盖率。
2、加强企业年金的运行监管,保护受益人权益
企业年金运行中面临很多的风险,比如:养老基金破产的风险,待遇确定计划中雇主面对的和缴费确定计划中雇员面临的投资组合风险,基金面临的利率和通货膨胀风险,雇主缴费不足的风险,非强制性收益中雇主养老政策变化的风险、长寿风险以及金融机构的欺诈风险等。对于以上风险,国外从机构认证(批准)标准、资产分离、独立托管、投资管理、信息披露、投资要求,都给予监管。国内对于企业年金管理的资格认定已经给予了一些基本的规定,由于国内目前的企业年金规模还比较小,科学的运作还处于试验阶段,应该考虑提高运作中的主要的角色比如受托人、投资管理人的资格条件。从投资比例的规定来看,《年金基金试行办法》对投资股票、债券、基金等的比例都作了要求,并留有一定的变动余地。由于中国证券市场还不成熟,因此投资可适当考虑实业投资的比例。对于投资管理的风险,要求投资管理人从当期收取的管理费中提取20%作为风险准备金,部分弥补投资亏损,但对于受益人的养命钱,还应该考虑再保险的可能性。对于企业年金的信息披露要求目前几乎还是一个空白,这需要监管部门协同制定详尽的披露规定。
3、完善保护收益人权益的法律框架
企业年金作为社会保障的一个补充,无论是强制还是自愿建立,其最终的指向就是现在的和未来的受益人(现在的参保人基本上是未来的受益人),这也应该是立法的价值取向所在。目前关于企业年金监管的有关法律法规,并没有充分考虑我国企业年金目前存在的问题,主要是企业年金举办中的不公平问题以及企业年金的覆盖不足问题。换句话说,目前法律框架针对的是已经建立的企业年金,并没有充分考虑还未被企业年金覆盖的非常广大的人群。目前我国的企业年金表现出明显的两极分化特征,更多的是发达地区、垄断和效益好的行业以及公司举办企业年金。而企业年金举办的自愿特征势必会加剧这种分化,并最终导致未来退休收益的贫富分化。对于举办企业年金尽管有一定的税收优惠政策,但由于政策本身的力度不大并缺乏系统性,因此激励作用大打折扣;而一刀切的所谓的优惠政策忽视了年金发展本身的不平衡。立法先行才能有效促进企业年金的发展。
4、逐渐搭建企业年金的联合监管框架
我国金融业的分业经营体制决定了监管上的分业监管体制。企业年金运作涉及了银行、证券、保险等诸多的金融机构以及非金融机构的诸多当事人,随着企业年金规模的发展,年金受托机构、管理机构的数量也会逐步增加;企业年金本身的发展会造就更大的利益蛋糕,吸引代表不同利益集团的监管机构更深层次和更大范围介入,多重监管可能不利于年金今后的健康发展。由于监管信息在收集和运用会出现成本和收益的不对称并导致搭便车的问题,因此监管机构之间的信息共享机制还难以建立,这无形中加大了监管的费用,也可能造成监管的中间地带。完善监管制度和组织框架已经非常迫切。对于监管制度框架的建设,应尽快从法律上明确年金监管的机构之间的责权利。可以考虑建立企业年金监管的联席会议制度,加强监管部门之间的合作和协调。