享受低保该不该有附加条件
发文日期: 2004-05-12
童大焕:社会学家
刘以宾:时事评论员
邬凤英:本报记者
据报道,从4月5日起,北京市通州区所有城市低保人员申请低保时须和所在街道办事处签署一份协议书。协议书中规定,在就业年龄内,有劳动能力但未就业的低保人员必须参加公益劳动,累计三次不参加公益性社区服务劳动的,不但要取消其低保待遇,而且不得再重新申请城市低保。
一时间,享受低保该不该有附加条件这个一直困扰着人们的问题,再次成为社会争议的热点。
低保是权利还是救济
记者:享受低保的硬性条件是什么?
童大焕:国务院《城市居民最低生活保障条例》明确规定:“持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。也就是说,《条例》已经明确低保是公民的权利而不是施舍。
记者:去年以来,沈阳、太原、青岛、昆明、扬州、南京……一连串的城市都在出台限制性规定,如规定享受低保(低收入补助)的人不能养宠物,有的还规定凡家里有电视、电话、手机、金首饰、凡有住房或房屋装修过的等等,都不能享受低保。这些限制条件合理吗?是不是一种歧视?
童大焕:首先,这是顾此失彼的政策,只看到了人物质的需要,不顾及人的精神文化需求,把人降格为一种只需满足口腹之欲就万事大吉的动物的存在,无视穷人的精神自由与尊严。诺贝尔和平奖得主、用一生的力量帮助穷人的特蕾莎修女说:饥饿并不单指食物,而是指人的尊严受到剥夺。
作为人类扶危济困、同舟共济的一种制度性安排,低保不是一种施舍,政府没有这种在给予人们低保的同时,享有控制、限制他人生活方式的权力;享受低保的人也有权利在其可能的范围内,不受干涉和歧视地按自己的生活方式去生活。
不管有多少城市已经出台或者将要出台这样的规定,不管这样的规定有多少冠冕堂皇的理由,我们都不能接受这种在给人救济的同时顺便给人一种精神上的污辱、一种权利上的不尊重、人格上的不信任的做法。古人还有宁死不吃“嗟来之食的,今天对低保人生活方式上的各种限制性附加条件,对人的尊严和精神自由的伤害比古人更甚一筹。
所以,从消费上对“低保家庭做出种种限制肯定不合理,家庭的实际收入才应该是政府发放最低生活保障金的惟一依据。
刘以宾:贫困人群、弱势群体无疑值得同情和关照,既包括制度安排、制度的实施与具体操作,也包括专家的主张和舆论导向。正如“真理和谬误仅一步之遥的道理一样,当有些人把同情、关爱弱势者的情愫发挥到极致时,就会出现观点、主张上的偏颇和偏激。同样,在低保问题上,也不宜“感情用事,简单地把限制条件等同于歧视。假如因为没有限制条件而致使低保发放“错位,恰恰是对那些本该享受却无人问津的贫困人群的歧视。
现在似乎有一种“歧视敏感症,动不动就说自己受到某种歧视,例如企业在招工中规定文凭、年龄、身高甚至长相等诸多限制条件,我认为不能要求企业承担社会整体意义上的“不歧视的宏观义务。
记者:因为养宠物,就推断这个人肯定不穷,你们怎么看这个问题?
童大焕:什么是宠物?养猫狗就是养宠物?时至今日,国内仍有许多城市采取收取高额登记费的办法,试图限制人们养宠物。事实证明,这样的办法既不科学,也不合理,也无效果。造成的只是大量无证宠物的泛滥。而且同样剥夺或变相剥夺了穷人养宠物的权利。西方发达国家从来不用这种办法。但这种办法却给了人们一个错误的印象:凡是养宠物的都是有钱人。有人说,对养宠物的评判,只能根据其合法地养的成本来判断。但“低保人不能养宠物实际上就是在一个错误的管理办法上造成的错误印象中再做出一个错误的决策,如此一错再错,真不知离事实的真相有多远,真不知这个社会要错到何时才有尽头。
即使同是养宠物,穷有穷的养法,富有富的养法,有人用残羹剩菜,有人用专门的猫食狗食;有人养名猫名狗,有人只与凡狗作伴。养不养猫狗只跟个人爱好和性情有关,跟贫富无关。
另外,我们不能排除这样一种可能,他们养的宠物,部分可能来自他人的赠予,部分可能来自被遗弃的宠物,还有部分养宠物的目的不是为了娱乐,而是生养繁殖,或伺机转手出售。如是,“低保人不得养宠物则无异于剥夺了其生存发展空间,反而使贫困者有可能一不小心就陷入一种永世不得翻身的物质和精神的双重贫困。
对享受低保者要多些宽容
记者:“累计三次不参加公益性社区服务劳动的,不但要取消其低保待遇,而且不得再重新申请城市低保,民政局有权这么做吗?吃低保者就应该是“义工吗?
童大焕:这一条款,同样带有某种歧视性。其认识前提就是把享受低保的人当成不劳而获的懒汉,而忽视了社会在就业机会不足、社会机会不平等、不公正等各方面的国家责任。同时我认为,“居民委员会组织的公益性社区服务劳动是个模糊的概念,什么样的劳动是公益劳动,什么样的不是公益劳动;具体到底应该参加多少次、多少小时的公益劳动,全都没有具体的限定。全国的社区无数,解释权、行使权却都在社区相关人员手里,这种情形下,必然造成对“公益性认识的不统一,甚至有可能使低保对象成为某些社区人员随意调遣和差使的“奴隶,这实际上是对低保对象人格的极端不尊重,有可能在某些地方、某些局部形成对低保对象的精神压迫。此外,我们还不能完全排除一些具体的执行者有可能钻政策法规的空子,将低保对象当成自己的廉价劳动力,一方面个别团体和个人从中渔利,另一方面却进一步挤压了市场的空间,把非公益性劳动当成了不必付费的公益性劳动,进一步恶化了就业环境。我们不想以最大的恶意来揣测权力,但不宜以最大的恶意来揣测人。
刘以宾:恰好在互联网上读到一篇文章,文章说美国那些躺在福利制度上、靠吃别人的劳动成果而吃出肥胖症的穷人们是对美国抱怨最多、对现实最不满足的群体之一;反而是那些勤奋努力工作、用自己的汗水一点一滴为自己的家庭创造财富的人们,对这个制度更充满感激,对现实更有满足感。从这个角度上看,对于那些宁愿在家打麻将的吃低保者,敦促他们参加公益性社区服务劳动具有正面的作用。这种做法能产生一种价值导向:所有社会成员都应持自主、自立、积极向上、不思依赖和施舍的、积极的生活态度。
童大焕:1999年9月28日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》确有这方面的规定:“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民,在享受城市居民最低生活保障待遇期间,应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。但这里的“应当不是“必须,仅仅是一种道德意义上的倡导,不是法律意义上的约束,不能成为“吃低保的必要条件,不要把法律层面和道德范畴的概念混淆了。
刘以宾:我认为吃低保者做“义工值得提倡。让享受低保的人参加公益劳动,是一种管理手段。因为国家许多法律法规不健全,居民收入的调查是一个世界性的难题。目前,我们主要是通过申请人自己申报的情况和基层居民委员会了解的情况,来确定是否符合享受“低保条件,由于道德水准的差异,一些人对隐形收入会隐瞒不报的。而城市低保、城乡特困户救助基金又是有限的,自然会出现一些生活确实困难的人没有及时享受到“低保。通过参加公益劳动,既能让一些存在懒汉思想的人自食其力,又能起到有效控制那些存在隐形收入的人吃“低保,让不该吃“低保的人主动退保,这不是一举两得吗?再说,“低保基金来源于社会,享受“低保的人适当地参加公益劳动,也是他们应尽的社会义务,并不存在伤害低保户尊严的问题。
记者:据重庆市渝中区民政局透露,重庆执行的城市居民低保标准是每人185元/月。目前该区有3万多吃低保人员,其中有1万余人是18至35岁的青年,怎么会有如此多的人甘愿当“低保懒汉?反思“低保懒汉这一特殊现象,您认为,这一称呼是否过分,我们又该以怎样的态度来对待他们呢?
刘以宾:“不劳动者不得食应被作为社会保障制度建设的指导思想之一。社会保障制度,说到底就是要保障每一个社会成员的基本生存权,但它同时应具备一个前提,即所有具备劳动能力和劳动机会的人都应积极参加劳动。对那些确实有劳动能力和劳动机会但拒绝劳动的人,不仅应受到舆论的谴责,也应受到制度的警告乃至“排斥。排斥的目的不是剥夺其基本生存权,而是促使其参与劳动。应当认为,有劳动能力和劳动机会的人参加劳动,是政府以及社会的一种要求,不能讲任何条件。而诸如重庆市某些“低保懒汉所说的“一个月三四百元工资,除去交通费剩不了多少,在单位违规还要遭扣钱,算下来一个月的利润也就200来元,比低保费高不了多少的理由,永远不应被政府认可。这是因为,个人算经济账只能限于个人参与社会价值交换的领域,而吃政府低保不能被视为个人“算账的砝码。
童大焕:长期以来,我们的社会传统上对穷人虽不缺乏怜悯,但缺乏宽容和理解。原因是在对贫困的认识中常常将社会因素排除在外,而更多地强调致贫的个人原因,尤其是习惯地将贫困者一律斥之为“懒惰。但事实上,中国近年来浮出水面的城市贫困问题却主要是社会原因造成的。在从计划经济向市场经济转轨的过程中,急转弯使一些缺乏应变能力的人从轨道上被甩出,而政府对他们早先做出的不必为此担心的承诺又因为种种原因而不能兑现,这就使他们身不由己地陷入了贫困。在这些经济上走下坡路的人中,丧失劳动能力的人有之,但更多的则是有劳动能力或有部分劳动能力,但却由于年龄、文化、技术等因素而在劳动力市场上没有竞争力的人。中国社会在总量性失业和结构性失业的双重压力下,造就了新的城市贫困人口并成为城市贫困群体的主体。我认为即使存在着个别低保懒汉,也不能剥夺他们享受低保的权利。
对低保户不应做“有罪推定
记者:限制享受低保的条件出发点可能是为了防止“低保懒汉的出现,或者是为了防止其他条件较好人挤占低保资金,但这能保证“站在阳光下吃低保吗?
刘以宾:“低保懒汉是一种现象,还有“低保富翁呢。究竟谁该吃低保而谁不该吃,在操作上的确很复杂,于是就需要建立标准,而某些附加条件正是使标准得以完善并易于操作的客观需要。另外,在目前尚无标准的情况下,实行某些限制条件也许是最好的办法,诸如养宠物、用手机,甚至开着私家车到银行领低保等等个人消费以及家庭财务状况的外部特征,不失为了解其真实贫困现状的“入门向导。这类限制条件不是不能要,而是应该合理和有度。
童大焕:据说,有关部门出台这样的政策是出于无奈,因为调查个人的收入问题是个世界性的难题,为了防止有人冒领低保,不得不出此下策。冒领的事什么时候都存在,“百万富翁骗取低保的现象也不是没有可能,有关部门惟有把工作做细些再细些。冒领行为其实是一种骗取国家财产的行为,轻则可以罚没财产,重则可以进行刑事处罚。
其实,对于百万富翁骗取低保的行为,不需要有关部门专门立法,按现有的法律条款就完全可以予以事后追惩。只要低保实施过程有足够的透明公开,接受群众监督,骗保者将会大大减少;即使有人骗保,也完全可以采取适当的事后追惩机制,轻则收回低保金,重则罚款直至以诈骗罪追究相关人员的刑事责任。
记者:您认为对低保进行条件限制,反映了一种什么样的思维惯性呢?
童大焕:我认为,在对待低保户是否可以拥有住房、手机、猫狗以及是否应该参加公益性劳动的问题上,我们普遍犯了一个原则性、根本性的错误:对低保户实行“有罪推定,把他们中的所有人都当成了潜在的骗保者和“不劳而获的懒汉;而在对待相关执法人员上,则又自然地把他们当做了天使,做了“无罪推定,认为他们一定会善用好每一分权力。这恰恰犯下了现代国家治理的大忌。正确的办法,应该是倒过来:对执法者实行“有罪推定,防止他们滥用权力;对被执法者实行“无罪推定,只对违法者实施事后追惩。